國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部PPP專家?guī)祀p庫(kù)專家、住建部中國(guó)會(huì)計(jì)學(xué)會(huì)PPP研究中心副主任 丁伯康
經(jīng)過(guò)三年多的砥礪前行，我國(guó)的PPP在制度、法律、項(xiàng)目落地等各方面都取得了積極成效。但是，PPP要長(zhǎng)期健康發(fā)展下去，離不開(kāi)一個(gè)良好的生態(tài)環(huán)境，與之相關(guān)的政策、立法、金融、信用和社會(huì)等諸方面的問(wèn)題，也都需要得到解決。
2017年，將有望成為我國(guó)PPP立法進(jìn)程中比較關(guān)鍵的一年。PPP立法不可能一步到位，是先條例后立法，還是采取其他方式分階段實(shí)現(xiàn)，都不重要，重要的是要按照政策和規(guī)范去操作。
今年全國(guó)兩會(huì)的《政府工作報(bào)告》中指出，深化政府和社會(huì)資本合作，完善相關(guān)價(jià)格、稅費(fèi)等優(yōu)惠政策，政府要帶頭講誠(chéng)信，決不能隨意改變約定，決不能“新官不理舊賬”。這已經(jīng)是連續(xù)三年在《政府工作報(bào)告》中提及PPP。
自2013年底以來(lái)，國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部密集頒布政策，大力推廣PPP模式。地方政府積極響應(yīng)，推出了一大批PPP項(xiàng)目。隨著各項(xiàng)工作的落實(shí)以及項(xiàng)目落地的加快，在PPP具體實(shí)施過(guò)程中的問(wèn)題也不斷出現(xiàn)，如選擇社會(huì)資本公平性和規(guī)范性不夠、對(duì)PPP模式風(fēng)險(xiǎn)披露和分配不足、PPP項(xiàng)目落地難、落地率低等現(xiàn)象。究其原因，其中有價(jià)格和稅費(fèi)調(diào)整、改革不到位的因素，也有法律、金融、信用體系建設(shè)不健全的問(wèn)題。因此，要深化政府和社會(huì)資本合作，就要深入研究和解決好當(dāng)前我國(guó)在PPP方面存在的一切障礙和問(wèn)題，真正實(shí)現(xiàn)PPP在中國(guó)的可持續(xù)健康發(fā)展。
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PPP前行路上有成功也有缺憾
在過(guò)去三年多的時(shí)間里，我國(guó)各級(jí)政府部門和金融、投資與中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的相關(guān)人士，為了有效推廣和實(shí)施PPP模式，付出了極大的努力。各級(jí)政府部門圍繞推廣和運(yùn)用PPP模式，全面發(fā)動(dòng)，積極作為，做了大量卓有成效的工作。社會(huì)各界也廣泛參與，積極投身進(jìn)來(lái)，為PPP項(xiàng)目的推進(jìn)和落地，發(fā)揮了不同程度的作用。PPP在立法研究、政策制定、知識(shí)普及、操作指導(dǎo)以及項(xiàng)目落地等方面，都取得了前所未有的成績(jī)。
經(jīng)過(guò)短短的三年，我國(guó)在PPP項(xiàng)目的投資規(guī)模、入庫(kù)數(shù)量、覆蓋范圍等方面，已經(jīng)把任何一個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家都遠(yuǎn)遠(yuǎn)地拋在了身后。據(jù)財(cái)政部PPP(政府和社會(huì)資本合作)中心2017年2月13日披露的PPP各項(xiàng)最新數(shù)據(jù)顯示，截至2016年12月，全國(guó)入庫(kù)的PPP項(xiàng)目數(shù)量已達(dá)到11260個(gè)，投資額達(dá)到13.5萬(wàn)億元；其中已簽約落地的1351個(gè)，投資總額達(dá)2.2萬(wàn)億元，落地率31.6%，首超三成?？梢哉f(shuō)PPP模式在中國(guó)的發(fā)展速度和成果，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了人們的預(yù)料。但是就在PPP項(xiàng)目的規(guī)模和數(shù)量擴(kuò)張的同時(shí)，在推進(jìn)的速度和質(zhì)量等方面也存在問(wèn)題。正如財(cái)政部副部長(zhǎng)史耀斌在全國(guó)財(cái)政系統(tǒng)PPP工作推進(jìn)會(huì)暨示范項(xiàng)目督導(dǎo)會(huì)上指出的那樣，PPP改革仍然面臨著觀念轉(zhuǎn)變不到位、改革發(fā)展不平衡、民營(yíng)資本參與率不高、部分項(xiàng)目實(shí)施不規(guī)范、法律保障和政策銜接不健全等亟待解決的問(wèn)題和挑戰(zhàn)，所以我們不能掉以輕心。
誰(shuí)都不可否認(rèn)，PPP模式在城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的運(yùn)用，對(duì)促進(jìn)政府投融資體制的深化改革和政府投融資機(jī)制的創(chuàng)新，對(duì)促進(jìn)我國(guó)傳統(tǒng)的政府投融資理念轉(zhuǎn)變和投融資模式創(chuàng)新等方面，起到了積極的作用。PPP已經(jīng)逐步成為各級(jí)政府穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)的重要抓手。但是，在PPP的發(fā)展過(guò)程中也出現(xiàn)了不同程度的亂象和缺憾。如設(shè)置壁壘，隱形阻擊民資進(jìn)入；漠視政策，違規(guī)擔(dān)保承諾回購(gòu)；避實(shí)就虛，社會(huì)資本跑馬圈地；誤導(dǎo)輿論，過(guò)度神化、泛化PPP模式；資源錯(cuò)配，污染環(huán)境等，這些都會(huì)對(duì)PPP未來(lái)的健康發(fā)展造成不利影響。
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PPP生態(tài)環(huán)境建設(shè)迫在眉睫
面對(duì)一直滾滾向前的PPP車輪，越來(lái)越多的行業(yè)人士發(fā)現(xiàn)，理想和現(xiàn)實(shí)之間的差距逐步顯現(xiàn)。規(guī)范、有序推廣和運(yùn)用PPP模式在實(shí)際操作過(guò)程中遇到了不同程度的阻礙，有的甚至變了味：以融資為導(dǎo)向的名股實(shí)債、以賭的心態(tài)參與PPP的投機(jī)者、以保底承諾和固定回報(bào)方式承攬PPP項(xiàng)目等現(xiàn)象不斷出現(xiàn)，危害了PPP在中國(guó)長(zhǎng)期健康的發(fā)展。因此，我們呼吁，需要運(yùn)用理性思維創(chuàng)建一個(gè)健康良好的PPP發(fā)展生態(tài)環(huán)境。這不僅需要各級(jí)政府部門和金融、投資與中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的相關(guān)人士共同做到趨利避害，不忘初心，忠于PPP的基本要義和本源。同時(shí)，也要加強(qiáng)PPP作用和使命的正面宣傳和輿論導(dǎo)向，并且盡可能通過(guò)已有的項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)找尋到最具可行性的方案，使其被業(yè)內(nèi)人士學(xué)習(xí)、掌握，并可因地制宜地加以運(yùn)用，讓PPP項(xiàng)目真正落地并發(fā)揮效益，為提高政府投資效率和解決項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理效率起到應(yīng)有的作用。
PPP要長(zhǎng)期健康發(fā)展下去，離不開(kāi)一個(gè)良好的生態(tài)環(huán)境，當(dāng)前影響PPP生態(tài)環(huán)境建設(shè)的因素很多，涉及法律、政策、金融、信用和社會(huì)等方方面面。建設(shè)和維護(hù)良好的PPP發(fā)展生態(tài)環(huán)境，既要正確認(rèn)識(shí)推廣PPP模式對(duì)我國(guó)政府投融資體制改革產(chǎn)生的根本性和長(zhǎng)期性作用，又要避免把PPP過(guò)于神秘化、夸大化和泛化；既要充分激發(fā)市場(chǎng)機(jī)制在推進(jìn)PPP中的決定作用，又要解決好相關(guān)利益主體的“職能缺位”、“職能越位”和“責(zé)任不到位”的問(wèn)題；既要真正體現(xiàn)PPP項(xiàng)目物有所值的基本精神，又要差別化、針對(duì)性地做好具體項(xiàng)目的PPP運(yùn)作，降低政府的投資成本；既要平衡好不同利益主體關(guān)系，又要獲得政府部門、國(guó)企、民企、金融投資及其他服務(wù)機(jī)構(gòu)等相關(guān)利益主體的支持。只有全面解決好這些問(wèn)題，PPP發(fā)展的生態(tài)環(huán)境才能得到改善，逐步健康起來(lái)。
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PPP將迎來(lái)理性繁榮
經(jīng)過(guò)三年多的砥礪前行，我國(guó)的PPP在制度、法律、項(xiàng)目落地等各方面都取得了積極成效。PPP運(yùn)作的規(guī)范和深化問(wèn)題，已經(jīng)受到各界的廣泛關(guān)注和重視。這種變化將引導(dǎo)地方政府、社會(huì)資本方和各類中介服務(wù)機(jī)構(gòu)更加重視PPP的運(yùn)作環(huán)境和運(yùn)作過(guò)程，更加理性地判斷為誰(shuí)出發(fā)？又希望得到什么結(jié)果？正如財(cái)政部部長(zhǎng)肖捷在全國(guó)兩會(huì)期間所表示的，中國(guó)的PPP還處于探索階段。因此，為讓中國(guó)PPP這顆稚嫩的花朵在一個(gè)健康、寬廣的環(huán)境和空間里不斷生長(zhǎng)、發(fā)芽、開(kāi)花，與之相關(guān)的政策、立法、金融、信用和社會(huì)等諸方面的問(wèn)題，也都需要得到不斷地解決，而對(duì)PPP的理性探索和穩(wěn)步推進(jìn)，必將迎來(lái)我國(guó)PPP發(fā)展的繁榮。
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資產(chǎn)證券化加速
2016年12月26日，國(guó)家發(fā)改委和證監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目資產(chǎn)證券化相關(guān)工作的通知》，要求各省級(jí)發(fā)展改革部門大力推動(dòng)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化，優(yōu)先鼓勵(lì)符合國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的PPP項(xiàng)目開(kāi)展資產(chǎn)證券化，同時(shí)證監(jiān)會(huì)為PPP資產(chǎn)證券化開(kāi)“綠色通道”。
資產(chǎn)證券化作為一種融資手段，為PPP項(xiàng)目拓寬融資來(lái)源、豐富我國(guó)資本市場(chǎng)建設(shè)帶來(lái)積極影響。同時(shí)，它對(duì)于盤活PPP項(xiàng)目的存量資產(chǎn)，緩解社會(huì)資本的投資資金壓力，也會(huì)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的幫助。PPP項(xiàng)目的資產(chǎn)證券化不僅降低了融資成本，拓寬了融資渠道，還向民間資本釋放了投資空間。從長(zhǎng)期看，這項(xiàng)政策將釋放多重利好，為PPP項(xiàng)目建立了一個(gè)持續(xù)融資的渠道。
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民營(yíng)資本參與度增高
近兩年，民營(yíng)資本越來(lái)越積極地參與到PPP項(xiàng)目中，參與的項(xiàng)目數(shù)量不斷攀升。且《政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金管理暫行辦法》等一系列政策頒布，也是為民營(yíng)資本提供了更多的投資機(jī)會(huì)。截至2016年12月，財(cái)政部PPP中心公布的277個(gè)入庫(kù)項(xiàng)目的社會(huì)資本方共包括419家企業(yè)。其中，民營(yíng)企業(yè)(含民營(yíng)獨(dú)資和民營(yíng)控股)163 家，占比39%；民營(yíng)、含民營(yíng)及外資的聯(lián)合體項(xiàng)目數(shù)合計(jì)139 個(gè)，占比50%；民營(yíng)資本、含民營(yíng)及外資的聯(lián)合體等兩類項(xiàng)目的投資額合計(jì)占比也達(dá)45%。中央大力推行PPP模式，正是借此鼓勵(lì)國(guó)有控股企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、混合所有制企業(yè)等各類企業(yè)積極參與提供公共服務(wù)，給予中小企業(yè)更多的參與機(jī)會(huì)。
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條例法規(guī)加快落地
業(yè)內(nèi)人士一直都在千呼萬(wàn)喚PPP的立法，2017年，將有望成為我國(guó)PPP立法進(jìn)程中比較關(guān)鍵的一年。目前我國(guó)正處于從文件號(hào)召、促進(jìn)民間資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，到以PPP的立法推動(dòng)民間資本參與的過(guò)程。PPP立法不可能一步到位，是先條例后立法，還是采取其他方式分階段實(shí)現(xiàn)，我們認(rèn)為都不重要，重要的是要按照政策和規(guī)范去操作。另外，PPP立法要起作用，仍然需要多層級(jí)、多部門之間的相互理解和配合，真正體現(xiàn)政企雙方平等、契約精神和爭(zhēng)議解決機(jī)制等配套制度的建設(shè)。
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海內(nèi)外資本雙流動(dòng)
在過(guò)去20多年基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)市場(chǎng)的發(fā)展歷程中，中國(guó)已得到了海外的大量投資。隨著我國(guó)PPP模式大力推廣，加之近幾年提出“一帶一路”戰(zhàn)略以及我國(guó)資本賬戶的開(kāi)放，國(guó)際產(chǎn)業(yè)資本與金融資本對(duì)中國(guó)PPP市場(chǎng)的投資規(guī)模預(yù)期將進(jìn)一步加大。
同時(shí)，在2016年，中國(guó)國(guó)內(nèi)資本對(duì)“一帶一路”沿線基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等多個(gè)領(lǐng)域的投資也在不斷增加，未來(lái)PPP市場(chǎng)的重要發(fā)展趨勢(shì)是資本在國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)的雙向快速流動(dòng)，以實(shí)現(xiàn)降低資金平均成本、分散項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)、提高項(xiàng)目平均收益率等重要目標(biāo)。
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PPP的理論和知識(shí)密集度提高
經(jīng)過(guò)三年多的探索，PPP項(xiàng)目理論以及在整個(gè)發(fā)展過(guò)程和生命周期中，針對(duì)PPP項(xiàng)目的評(píng)估、實(shí)施方案和交易結(jié)構(gòu)中的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、移交等不同方面所存在的問(wèn)題和解決方案的分析將逐步深入。不同投資主體參與的PPP項(xiàng)目的投資結(jié)構(gòu)，資本金制度要求下的股權(quán)和債務(wù)資金等形成的融資結(jié)構(gòu)，對(duì)應(yīng)的操作流程、方案文本、合同體系等內(nèi)容，也都需要在趨于成熟的情況下進(jìn)行細(xì)化和標(biāo)準(zhǔn)化。隨著咨詢、運(yùn)營(yíng)、服務(wù)團(tuán)隊(duì)的不斷發(fā)展壯大，其參與PPP項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)力也不斷加強(qiáng)。現(xiàn)在PPP行業(yè)不斷涌現(xiàn)出更多高端知識(shí)和理論，如生態(tài)環(huán)境建設(shè)理論、可持續(xù)發(fā)展理論等，必將為我國(guó)PPP項(xiàng)目的成功運(yùn)作帶來(lái)保障，為PPP的發(fā)展提供強(qiáng)勁的動(dòng)力。
不忘初心，行穩(wěn)致遠(yuǎn)，探索完善！中國(guó)的PPP必將迎來(lái)理性繁榮的一年。